“Volontariato e gare: si al trasporto sanitario – Corte UE C-113/13”

“Volontariato e gare: si al trasporto sanitario – Corte UE C-113/13” – Alceste Santuari
Estremamente interessante, sia per la valorizzazione della specificità del servizio (trasporto sanitario) sia per il ruolo dei soggetti erogatori del servizio (le associazioni di volontariato), è la recentissima sentenza della Corte di giustizia europea (sez. V, 11 dicembre 2014, n. C-113/13). I giudici di Lussemburgo si sono espressi in ordine ad un rinvio pregiudiziale promosso dal Consiglio di Stato con ordinanza del 25 gennaio 2013.
Si ricorda che il giudice del rinvio era partito dall’ipotesi secondo cui la direttiva 2004/18 non sia applicabile all’accordo quadro regionale né alle convenzioni da esso derivanti (siglate tra ASL e associazioni di volontariato), cosicché sarebbero applicabili unicamente i principi del Trattato e l’obbligo di trasparenza che essi comportano.
La Corte UE ha ribadito che:
la direttiva 2004/18 si applica agli appalti pubblici di servizi, definiti all’articolo 1, paragrafo 2, lettera d), della citata direttiva come appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all’allegato II della medesima direttiva;
tale allegato è suddiviso in due parti, A e B. Taluni servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza rientrano, al contempo, nella categoria 2 di cui all’allegato II A della direttiva 2004/18, relativamente agli aspetti di trasporto di tali servizi, e nella categoria 25 di cui all’allegato II B della medesima direttiva, relativamente agli aspetti medici degli stessi [v., riguardo alle categorie corrispondenti degli allegati I A e I B della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), sentenza Tögel, C-76/97, EU:C:1998:432, punto 39];
l’accordo quadro sottoscritto dall’azienda sanitaria locale ligure e le associazioni di volontariato costituisce un accordo quadro ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2004/18, e rientra quindi, in via generale, nella nozione di appalto pubblico (v., in tal senso, sentenza Commissione/Italia, EU:C:2007:729, punti 43 e 44), e la circostanza che sia stato concluso per conto di associazioni che non perseguono fini di lucro non è idonea a escludere tale qualificazione (v., in tal senso, sentenza Commissione/Italia, EU:C:2007:729, punto 41);
il fatto che il menzionato accordo quadro e le specifiche convenzioni da esso derivanti non prevedano trasferimenti finanziari a favore delle associazioni di volontariato diversi dal rimborso di costi non è un elemento decisivo;
un contratto, difatti, non può esulare dalla nozione di appalto pubblico per il solo fatto che la remunerazione in esso prevista sia limitata al rimborso delle spese sostenute per fornire il servizio convenuto (sentenza Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e a., C-159/11, EU:C:2012:817, punto 29);
ha scarsa rilevanza accertare se i costi che devono essere rimborsati dalle pubbliche amministrazioni alle associazioni in parola coprano unicamente i costi diretti collegati allo svolgimento delle prestazioni interessate o, in aggiunta, una parte delle spese generali;
occorre pertanto considerare che un accordo quadro come l’accordo quadro regionale e convenzioni come quelle da quest’ultimo derivanti rientrano, in via di principio, nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18;
la natura mista di servizi che, come quelli in discussione nel procedimento principale, sono menzionati al contempo negli allegati II A e II B della direttiva 2004/18 ha come conseguenza che trova applicazione l’articolo 22 della succitata direttiva;
in conformità a detto articolo, gli appalti pubblici o gli accordi quadro il cui valore sia superiore alla soglia rilevante fissata all’articolo 7 della menzionata direttiva e che riguardano siffatti servizi devono essere aggiudicati conformemente a tutte le norme procedurali di cui agli articoli da 23 a 55 della medesima direttiva se il valore dei servizi di trasporto, indicato nel menzionato allegato II A, risulta superiore al valore dei servizi medici, indicato al menzionato allegato II B;
qualora il valore dei servizi di cui all’allegato II B risulta superiore a quello dei servizi di cui all’allegato II A, l’appalto deve essere aggiudicato in conformità dei soli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della direttiva 2004/18:
non sono invece applicabili a tali appalti le altre norme relative al coordinamento delle procedure previste dalla direttiva 2004/18, segnatamente quelle riguardanti gli obblighi di gara con pubblicità previa e quelle relative ai criteri di attribuzione degli appalti in parola (sentenze Commissione/Irlanda, C-507/03, EU:C:2007:676, punto 24, e Commissione/Irlanda, C-226/09, EU:C:2010:697, punto 27);
tale interpretazione deriva dal fatto che il legislatore dell’Unione si è basato sulla presunzione che gli appalti relativi ai servizi ricompresi nell’allegato II B della direttiva 2004/18 non presentino, a priori, data la loro natura specifica, un interesse transfrontaliero tale da giustificare che la loro aggiudicazione avvenga in esito ad una procedura di gara d’appalto intesa a consentire a imprese di altri Stati membri di venire a conoscenza del bando e di partecipare alla gara d’appalto (v. sentenze Commissione/Irlanda, EU:C:2010:697, punto 25, nonché Strong Segurança, C-95/10, EU:C:2011:161, punto 35 e giurisprudenza ivi citata);
spetta al giudice del rinvio verificare se l’accordo in parola sia superiore a detta soglia d’applicazione e determinare il valore rispettivo dei servizi di trasporto e dei servizi medici.
Alla luce dei punti sopra descritti, i giudici di Lussemburgo hanno statuito che qualora “il valore dell’accordo quadro regionale superasse la soglia rilevante fissata al menzionato articolo 7 e il valore dei servizi di trasporto fosse superiore a quello dei servizi medici, si deve considerare che la direttiva 2004/18 osta ad una normativa come quella in discussione nel procedimento principale, la quale prevede che le amministrazioni locali affidino la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza in via prioritaria e con affidamento diretto, senza qualsivoglia forma di pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate.” Al contrario, i giudici europei hanno ritenuto che “nell’ipotesi in cui il giudice del rinvio constatasse che la soglia in questione non è raggiunta, oppure che il valore dei servizi medici è superiore al valore dei servizi di trasporto, troverebbero applicazione unicamente – oltre a, in quest’ultimo caso, gli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della direttiva 2004/18 – i principi generali di trasparenza e di parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE (v., in tal senso, sentenze Commissione/Irlanda, EU:C:2007:676, punto 26 e giurisprudenza ivi citata, nonché Strong Segurança, EU:C:2011:161, punto 35).”
Ora preme ricordare che i giudici ricordano che “affinché siffatti principi possano essere applicati in materia di appalti pubblici ad attività i cui elementi rilevanti si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro, è necessario che l’appalto in discussione nel procedimento principale presenti un interesse transfrontaliero certo (v., in tal senso, sentenze Commissione/Irlanda, EU:C:2007:676, punto 29; Commissione/Italia, C-412/04, EU:C:2008:102, punti 66 e 81; SECAP e Santorso, C-147/06 e C-148/06, EU:C:2008:277, punto 21; Serrantoni e Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, punto 24, nonché Commissione/Irlanda, EU:C:2010:697, punto 31).”
E quando è dunque possibile accertare un interesse transfrontaliero certo in materia di appalti? La Corte ha già dichiarato che criteri del genere potrebbero sostanziarsi, in particolare, nell’importo di una certa consistenza dell’appalto in questione, in combinazione con il luogo di esecuzione dei lavori o, ancora, nelle caratteristiche tecniche dell’appalto (v. sentenze SECAP e Santorso, EU:C:2008:277, punto 31, e Belgacom, C-221/12, EU:C:2013:736, punto 29). Per quanto riguarda più specificamente i trasporti sanitari, la Corte ha considerato, nell’ambito di un ricorso per inadempimento, che l’interesse transfrontaliero certo non era dimostrato sulla base del solo fatto che svariati operatori ubicati in altri Stati membri avevano presentato una denuncia alla Commissione europea e che gli appalti in causa avevano un considerevole valore economico (v., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, C-160/08, EU:C:2010:230, punti 18, 27 e seguenti, 54 e 123).
Ne consegue che i principi generali di trasparenza e di parità di trattamento derivanti dagli articoli 49 TFUE e 56 TFUE possono, in via di principio, essere applicabili ad un accordo quadro come l’accordo quadro regionale e a convenzioni come quelle che da tale accordo quadro discendono.
Giunta a questo punto del proprio reasoning, la Corte UE ha richiamato il fatto che “il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici, nella misura in cui riguarda, in particolare, gli appalti pubblici di servizi, è diretto a garantire la libera circolazione dei servizi e l’apertura ad una concorrenza non falsata e più ampia possibile negli Stati membri (v. sentenza Bayerischer Rundfunk e a., C-337/06, EU:C:2007:786, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).”
Alla luce di questo quadro normativo europeo, la Corte ritiene che le convenzioni dirette tra Asl e associazioni di volontariato, come quella oggetto del presente giudizio, conducono “ad un risultato contrario ai menzionati obiettivi”, in quanto, tra l’altro, causerebbero l’esclusione di tutti quei “soggetti non finalizzati al volontariato da una parte essenziale del mercato interessato.”
Dopo aver censurato, in linea generale, un approccio “restrittivo” rintracciabile nell’accordo quadro sottoscritto tra autorità sanitaria regionale e associazioni di volontariato, la Corte UE si sofferma ad analizzare la finalità precipua e quindi la ratio secondo la quale quel determinato accordo è stato sottoscritto tra quei soggetti e non tra altri. In primis, i giudici europei riconoscono che, ai sensi della normativa regionale sul volontariato, “le modalità di organizzazione del servizio di trasporto sanitario in discussione nel procedimento principale sono motivate dai principi di universalità, di solidarietà, di efficienza economica e di adeguatezza, giacché il ricorso in via prioritario alle associazioni di volontariato convenzionate è specialmente diretto a garantire che detto servizio di interesse generale sia assicurato in condizioni di equilibrio economico a livello del bilancio.” Si tratta, secondo il giudizio della Corte, di motivazioni essenziali, atteso che prevedono “la partecipazione di associazioni di volontariato ad un servizio di interesse generale” e si richiamano “al principio di solidarietà”. In particolare, i giudici di Lussemburgo sottolineano il richiamo che la Costituzione italiana fa del volontariato e, nello specifico, richiamano l’art. 118, u.c. Cost. che – come noto – ha riconosciuto che i cittadini in forma associata possano svolgere attività di interesse generale con il sostegno delle pubbliche autorità, secondo il noto principio di sussidiarietà.
Si tratta – precisa la Corte – di obiettivi presenti e valorizzati nel diritto dell’Unione, a tal punto che lo stesso diritto dell’Unione “non incide sulla competenza di cui dispongono gli Stati membri per configurare i loro sistemi di sanità pubblica e previdenziali (v. in tal senso, in particolare, sentenze Sodemare e a., C-70/95, EU:C:1997:301, punto 27 e giurisprudenza ivi citata, nonché Blanco Pérez e Chao Gómez, C-570/07 e C-57107, EU:C:2010:300, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).”
La Corte, allo stesso tempo, conferma che “nell’avvalersi di tale competenza,” gli Stati membri “non possono introdurre o mantenere ingiustificate restrizioni all’esercizio delle libertà fondamentali nell’ambito delle cure sanitarie.” Tuttavia, i giudici affermano un principio molto importante, volto a segnare un passaggio di indubbio valore nei confronti dell’azione delle organizzazioni di volontariato, specie se riferita al loro rapporto con la P.A. I giudici europei, infatti, precisano che “nel valutare il rispetto di tale divieto è necessario tener conto del fatto che la salute e la vita delle persone rivestono un’importanza primaria tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato e che spetta agli Stati membri, i quali dispongono di un margine di potere discrezionale, decidere il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui tale livello deve essere raggiunto (v. in tal senso, in particolare, sentenze Commissione/Germania, C-141/07, EU:C:2008:492, punti 46 e 51 nonché giurisprudenza ivi citata, e Blanco Pérez e Chao Gómez, EU:C:2010:300, punti 43, 44, 68 e 90 e giurisprudenza ivi citata).”
Spetta dunque agli Stati membri, nel quadro normativo delineato sopra, individuare strumenti e modalità per affermare, garantire e tutelare il diritto alla salute. Da ciò consegue, secondo i giudici di Lussemburgo, che il principio della libertà di prestazione dei servizi può essere derogato “non solo [da] un rischio di grave pregiudizio per l’equilibrio economico del sistema previdenziale”, ma, anche “[dal]l’obiettivo di mantenere, per ragioni di sanità pubblica, un servizio medico ed ospedaliero equilibrato ed accessibile a tutti”. In altri termini, detto obiettivo può ragionevolmente rientrare “in una delle deroghe giustificate da motivi di sanità pubblica, se un siffatto obiettivo contribuisce al conseguimento di un livello elevato di tutela della salute (v., in tal senso, sentenza Stamatelaki, C-444/05, EU:C:2007:231, punti 30 e 31 e giurisprudenza ivi citata).”
Gli Stati membri, dunque, possono mettere in atto politiche, azioni ed interventi, nonché modalità amministrative, attraverso cui, “da un lato, rispondono all’obiettivo generale di assicurare, nel territorio dello Stato membro interessato, la possibilità di un accesso sufficiente e permanente ad una gamma equilibrata di cure sanitarie di qualità” e, dall’altro, “garantire un controllo dei costi e di evitare, per quanto possibile, ogni spreco di risorse finanziarie, tecniche e umane (v., in tal senso, sentenza Commissione/Germania, EU:C:2008:492, punto 61).”
Richiamando, poi, quanto statuito al punto 32 della sentenza Sodemare e a. (EU:C:1997:301), la Corte ha ritenuto legittimo che uno Stato membro possa ritenere, “nell’ambito del potere discrezionale di cui dispone per stabilire il livello di tutela della sanità pubblica e organizzare il proprio sistema di sicurezza sociale” disporre che “il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale del servizio di trasporto sanitario d’urgenza e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio.” Si tratta, pertanto, del riconoscimento dell’esclusività motivata del ricorso all’erogazione del servizio da parte delle organizzazioni di volontariato.
La Corte, tuttavia, segnala che queste ultime debbono assoggettarsi ad alcune condizioni affinché la loro attività possa considerarsi legittima in un quadro di affidamento diretto del servizio. In particolare, i giudici ritengono che le associazioni di volontariato, al fine di evitare pratiche abusive:
non debbano perseguire obiettivi diversi da quelli menzionati sopra;
non debbono trarre alcun profitto dalle loro prestazioni, a prescindere dal rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo necessari per fornire le medesime;
non devono mascherare i rimborsi delle spese, che devono risultare soltanto quelle effettivamente sostenute per l’attività fornita, nei limiti previamente stabiliti dalle associazioni stesse;
non devono procurare alcun profitto ai loro membri, nemmeno indiretto;
nell’impiegare lavoratori dipendenti, devono rispettare rigorosamente i requisiti loro imposti dalla legislazione nazionale.
Da tutto quanto sopra espresso, deriva la conseguenza che la Corte non ha ritenuto “esaminare una normativa come quella in discussione nel procedimento principale alla luce delle menzionate norme sulla concorrenza.”
Conseguentemente, i giudici europei hanno ribadito che “alla luce del complesso delle suesposte considerazioni occorre rispondere alle questioni poste dichiarando che gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che, come quella in discussione nel procedimento principale, prevede che la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza debba essere attribuita in via prioritaria e con affidamento diretto, in mancanza di qualsiasi pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate, purché l’ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detta disciplina è basata.”
Come richiamato in apertura di questo contributo, si tratta di una sentenza molto importante che ha il pregio di fare un po’ di chiarezza nell’ormai spesso controverso e complesso rapporto che si viene ad instaurare tra P.A. ed organizzazioni di volontariato, soprattutto nell’ambito degli affidamenti diretti (peraltro disposti in ossequio alle legislazioni regionali che prevedono tale formula in ragione dell’iscrizione delle organizzazioni negli appositi albi regionali). Sia permesso, infine, di aggiungere che il reasoning della Corte colpisce in particolare per la forza con la quale il diritto alla tutela della salute viene considerato ed interpretato: diritto che può e deve integrare una deroga al principio della libertà di prestazione dei servizi e quindi della concorrenza.